把握幸福的方向盘

[78]职代会则专注于大众控权，加强对工会的监督，提高从形式上反映会员意志的能力。

领导小组作为针对某项特定工作或解决某类特殊问题而设立的一种议事协调机构，往往由权力层级较高的领导和部门牵头、联合各相关机构组成，承担着政策研究和规划、信息交流与沟通、政策执行的协调与监督等功能[31]。[17]参见2016年《云南省人民政府关于进一步加快高标准农田建设的意见》的相关规定。

陈祥（1995-），男，江苏连云港人，硕士研究生，助理研究员。另一方面，就履行决策执行之责的高标准农田建设领导小组办公室及其挂靠的自然资源行政部门而言。研究结果：应完成相应职能部门所涉高标准农田建设职责权限的清单式规范设定，列明围绕建设项目运营全过程的各部门具体协同内容事项，以确立领导小组实体化下的功能主义职权配备之规范进路。4 规范进路：领导小组实体化下的功能主义职权配备 功能适当原则指引下的高标准农田建设机构建制条款旨在将所涉议事协调机构的运营方式及内容落到实处，逐步实现从‘领导小组到‘委员会[42]的实体性组织机构规范运行。其作为统一行使自然资源开发利用和保护监管之责的功能性部门，所主导下的高标准农田建设活动则更多地被赋予了18亿亩耕地红线方针指引下，所涉耕地作为一类特殊自然资源的永续合理使用之保护性监管要义。

文章来源：《中国土地科学》2019年第3期，引用请以刊发版本为准。该类规定虽然大致梳理了相关职能部门的主要职权事项，但缺乏基于部门协同立场的高位阶、统一清单式设定。胡锦光主编：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社2007年版，第33页

[4]实践中，一些地方已经在探索将镇发展为县辖市的可能。托克维尔在论述新英格兰人对其家乡的归属感时写道：他的兴趣在于他在管理方面的参与。实现城镇化的健康发展，既要优化大中城市发展结构和质量，更要着力发展小城市特别是小城镇，促进城镇化和新农村建设协调推进。[10]郁建兴、李琳：《当代中国地方政府间关系的重构——基于浙江省县乡两级政府扩权改革的研究》，载《学术月刊》2016年第1期。

如果走向传统的等级制，由镇而改的市应当配备为何种行政级别？ 如果将镇改为地级市或者县级市（抑或县），则实质是提升镇的行政级别。设区的市则是从辖区构成上对市的指称。

此外，《宪法》97条在规定人大代表的直接和间接选举方式时，还使用了设区的市和不设区的市的表述。某种意义上，镇属于制度性保障的范畴。其中，2009年6月29日浙江省温州市委、市政府发布的《关于推进强镇扩权改革的意见》（温委发〔2009〕57号）提出以城市的标准来建设和管理镇，成为镇级市改革的一个标志性事件。[20]由于这些制度早于国家就已存在，其内涵已经为共同体所熟知，因而无需宪法重新定义。

新型城镇化的一个目标是使农业转移人口市民化。韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版。（三）县辖市成立的独特意义 在城市功能的视角下，市与镇存在相互支撑并转化的共通性，这是县辖市得以成立的价值基础。基于市场活动而形成的城市，能够聚集一定规模的非农业产业和非农业人口。

以管辖关系来理解政区的宪法地位是一种相当下意识的思维路径。[31]谢涤湘、范建红、常江：《经济发达地区特大镇行政区划体制改革》，载《规划师》2016年第10期。

实际上，自1954年宪法就行政区划作出规定之后，除1975年宪法没有规定区划条款之外，1978年宪法和1982年宪法对行政区划的规定与1954年宪法高度一致，甚至1982年宪法仅比1954年宪法的相关规定增加了一个顿号和一个汉字。对城市‘论资排辈，对政府交往强调级别对等，严重背离了城市发展的基本规律。

[2]他们认为，有必要实行‘县下辖市改革，把条件特别优秀的镇作为小城市政区进行管理，[3]从而弥补镇升格的缺陷，真正实现市制的合理布局，保持县制稳定，完善设市城市制度体系。（一）市的规范表达与实践表现 如果说《宪法》上的哪个概念具有特殊的复杂性，市肯定是其中之一。[11]张震：《中国市制改革之探讨——以市的宪法内涵为主线》，载《政治与法律》2015年第4期。全民讨论中有人指出，全国各地情况不同，有些地方镇的建制较大，今后还要发展，实际上是小城市。城市化的过程就是人的生活方式转换的过程，是人的自主性不断被发现和得到实现的过程。2015年《全国人民代表大会关于修改中华人民共和国立法法的决定》倒数第三自然段指明的广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市即是如此。

副省级市和副地级市虽然不是由法律规范创设的，但具有相当重要的资源配置功能，以它们为基础，我国三层五级的市制体系得以形塑。现代生活方式的一个重要特点在于其公共性。

[28]朱光磊、何李：《从竞争到伙伴：中国市制改革的政治逻辑》，载《南开学报（哲学社会科学版）》2017年第1期。[18]这段对土地所有权问题的解释意味着，修宪者虽曾尝试将镇归为非城市的类型，但基于现实状况与城市化发展的趋势，镇已经具备小城市的功能，或者能够发展为小城市，至少它不是城市的对立存在。

[22]郁建兴、李琳：《当代中国地方政府间关系的重构——基于浙江省县乡两级政府扩权改革的研究》，载《学术月刊》2016年第1期。[24]在县辖市这样一个人口规模和地域面积均较小的范围内，开展直接民主、自我治理、公众参与具有天然的优势和可能性。

市就是指的城市，宪法、法律以及其他规范性文件所使用的城市和市的措辞，可能只存在具体用语环境的不同，但内涵是几乎相同的。三是市，与县、自治县并列，可以受自治州领导。那么，《宪法》能否容纳县辖市作为市的一种类型？这要从市的规范内涵展开。在这个过程中，居民在参与中获得教化，城市的发展也就是居民自身的发展，反之亦然。

尽管县辖市并非镇的唯一发展道路，并且必然将有相当数量的镇依然维持现状，但县辖市是一个值得考虑的改革方向。当然，在确认这一点的同时也要明确，作为一种城市类型的镇具有其特殊性，否则《宪法》就不会同时使用城市和城镇的用词。

这暗示，镇是一个具有广泛包容性和延展性的概念，它既可能具有城市的某些元素，也可能具有一般意义上的城市不具有的其他元素。行政组织法 一、城镇化进程中的县辖市问题 对于城镇化的当代意义，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（中发〔2014〕4号）指出：当今中国，城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，是现代化建设的核心内容，彼此相辅相成。

在规范之间的文法关系上，第1款和第2款是并列结构，它们与第3款又形成分总结构。（一）市的另一种解释：城市功能的视角 让我们再次把视线集中于《宪法》。

[14]因此，本义上，市是一种城市型的行政区域。他知道只有通过革命才能促进自由，由此他们丰富了精神，产生了对规则的喜爱，理解了权力之间的和谐，最终形成明确、实际的关于其责任的性质和权利范围的理念。在县辖市的范围内，居民建立在自主基础之上的交互往来能够使得他们的权利和义务相互勾连、相互契合和相互制约，公共生活所具有的真实且广泛的代表性能够使每一位居民的权利和义务都能够得到恰当的表达与实现，从而使每个人的尊严得到比较充分的实现。这仅是从镇的成立这一法律依据角度作出的描述，并不是对其本质性的提炼，没有回答为什么要对某一区域展开设镇的法律程序。

按照上述标准，城市与市是同一事物的不同称谓。尽管在当前我国的政治环境中，村级市既无法建立城镇化的行政管理体系，也难以获得与其他城镇平等发展的政治地位，[34]但村级市或者县辖市（镇级市）的尝试都反映了基层社会对于城市化的迫切期待。

在县对镇具有支配性控制的结构下，权宜性的授权予镇是否稳定、有效、适当，充满了不确定性。[14]张喜庆、王立华：《中国早期城市起源理论初探》，载《兰州学刊》2017年第3期。

《宪法》8条第2款表明，城镇中的各种形式的合作经济涉及手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业，而这些是第1款中的农村合作经济所不具有的。对应在行政级别上，三者分别为省级、地级和县级。